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政府是市場的參與者而非裁判員。其功能不是糾正“市場失靈”，而是一個有自利動機的，以經(jīng)營空間為手段提供公共產(chǎn)品和服務的企業(yè)。同所有市場的參與者一樣，政府的行為準則就是追求利潤最大化。從這一新的視角出發(fā)，可以對政府競爭、公眾參與等長期困惑城市規(guī)劃理論的問題，重新思考并得出全新的結論。城市規(guī)劃專業(yè)的職業(yè)坐標，也因此需要進行重大調(diào)整。

一、導言

長期以來，城市規(guī)劃一直因無法正確理解其委托人及其行為而備受困擾。規(guī)劃師就像是一個受業(yè)主委托的設計師——他努力發(fā)現(xiàn)消費者需求，卻經(jīng)常忽視了委托業(yè)主的需求。他不知道業(yè)主的動機，或刻意模糊和業(yè)主之間的委托關系，認為業(yè)主有義務按照他的設計生產(chǎn)。當規(guī)劃師們更進一步，打算成為委托人與公眾之間獨立的利益協(xié)調(diào)和仲裁者，甚至自視為大眾利益的代表，幫助消費者來監(jiān)督（向權利講授真理）、制約其委托人（公眾決策）的時候，城市規(guī)劃職業(yè)實際上也就岌岌可危了。

規(guī)劃師并非真正的自由職業(yè)者。對于規(guī)劃師來講，它的主要委托人就是政府。西方主流的規(guī)劃理論隱含的一個基本假設，就是城市規(guī)劃的最終委托人是大眾。正是這個假設，在引導城市規(guī)劃從一個實踐的學科，蛻變成為純學術的理論游戲。過不了多久，這個游戲很可能也無法玩下去了——越來越多的西方大學開始取消這門沒有社會訂貨的專業(yè)。道理很簡單，因為規(guī)劃師即設計不出滿足所有公眾偏好的產(chǎn)品（因為根本沒有），也找不到對這種產(chǎn)品的真正需求。這同一個堅持認為自己是為消費者工作而不是為企業(yè)家工作的工程師一樣，不論他對公眾利益知道的多么多，他都無法把批評企業(yè)家從消費者身上謀利，作為其職業(yè)存在的前提。

在中國，城市規(guī)劃依然是工程和美學為主，與其委托人為敵的學術病毒還沒有廣泛流傳，因此，仍然是一門各大學爭相開設的熱門學科。但是，盡管中國的規(guī)劃師們對為政府服務還沒有抱有西方規(guī)劃師們那么大的懷疑，但這并不足以解決西方城市規(guī)劃在70年代遇到的另一個理論困境。這個困境是從建筑學傳統(tǒng)和計劃經(jīng)濟的實踐延伸過來的。其最大的缺陷是假設城市像一棟建筑一樣，只有一個單一所有者——城市政府。因此，我們無需考慮“交易成本”，而只要考慮技術上的“合理性”。但在真實世界里，城市的所有權分散在無數(shù)的利益主體手中。政府并不能任意地按照技術的合理性組織城市的功能，安排城市的設施。“交易成本”的存在，阻礙了“最優(yōu)”規(guī)劃結果的實現(xiàn)。

利益不同的多人世界，是城市規(guī)劃職業(yè)和建筑設計、工程設計最主要的職業(yè)分水嶺。把一個城市視作一棟建筑，是建筑學延伸過來的規(guī)劃專業(yè)一個關鍵隱喻。但對于一座城市，除了最初的一段時間，城市是被無數(shù)的業(yè)主所共同擁有。組織“集體的行動”以實現(xiàn)“公眾利益”是城市規(guī)劃師之于建筑師的最大不同。換言之，城市規(guī)劃必須發(fā)展出在有交易成本的世界里，引導城市趨向“技術最優(yōu)”的新的職業(yè)技能。顯然，城市規(guī)劃的傳統(tǒng)，無法提供給我們“制度設計”所需的專業(yè)分析工具。要做到這一點，城市規(guī)劃就必須借助經(jīng)濟學理論的最新進展，并將城市規(guī)劃延伸到比傳統(tǒng)學科范疇更遠的領域。

應用經(jīng)濟學理論，對城市問題進行研究并不是什么新鮮的做法。但這些研究大多停留在簡單地用城市規(guī)劃的實踐，驗證經(jīng)濟學的命題，或應用經(jīng)濟學工具解釋城市現(xiàn)象。很少有研究致力于改造經(jīng)濟學的理論，使之適應城市規(guī)劃現(xiàn)實的需要。因此，城市規(guī)劃幾乎完全是經(jīng)濟學被動的消費者，而對經(jīng)濟學理論本身鮮有貢獻。這也使得主流經(jīng)濟學中幾乎看不到城市規(guī)劃的影響。城市規(guī)劃不應簡單照搬現(xiàn)成的經(jīng)濟學公式，而是要解釋為何標準的經(jīng)濟學無法解釋城市現(xiàn)象，然后，將改造過的經(jīng)濟學模型，重新應用于城市規(guī)劃。

正確解釋政府的市場角色，是規(guī)劃師正確理解自己職業(yè)性質(zhì)的基礎。經(jīng)濟學的最新進展表明，將政府視作一個“自利”的經(jīng)營主體——而不是非營利的，僅僅為解決“市場失靈”而存在的公益性組織——可以更好地解釋政府的真實動機和行為；將城市假設為多重產(chǎn)權而不是單一產(chǎn)權空間組織，則可以從而將工程技術型的城市規(guī)劃專業(yè)，轉向利益協(xié)調(diào)性的城市規(guī)劃。

本文前半部分，將提出一個新的命題——“政府是一個經(jīng)營空間的企業(yè)”。把政府視做一個自利的組織，而不是利他的組織，是分析政府行為的關鍵假設。以前大部分規(guī)劃理論的研究，都將政府視作處理“市場失靈”的組織。本文的觀點是，沒有什么“市場失靈”。政府不是市場旁觀者（裁判），更不是市場的對立物，而是市場的參與者。

對于企業(yè)來講，制度環(huán)境決定了其可能的商業(yè)模式。而商業(yè)模式又決定了企業(yè)的行為。規(guī)劃師只有理解政府的商業(yè)模式（甚至幫助政府設計新的商業(yè)模式），才能使自己的專業(yè)技巧成為這一模式中不可或缺的組成部分。在這一新的框架里，城市規(guī)劃中的“制度設計”將會變得同“工程設計”、“美學設計”一樣重要。規(guī)劃理論家們必須為“制度設計”尋找合適的理論工具。制度設計拓展了城市規(guī)劃行業(yè)職業(yè)范圍，幫助規(guī)劃師更好地達成“理想城市”的目標。做不到這一點，城市規(guī)劃專業(yè)就會在為政府提供服務的競爭中出局，從而導致整個城市規(guī)劃學科的邊緣化。

本文后半部分，則是從新的角度，對目前城市規(guī)劃面臨的理論困境和重大學術爭論，包括規(guī)劃師的市場角色、城市政府競爭、民主與公共參與、規(guī)劃土地指標管制問題等重新進行思考。這些思考表明，新的理論范式可以對一些規(guī)劃師們習以為常的問題，提出完全不同的新的新的解釋。

二、政府市場角色的重新思考

在新古典的范式里，市場被假定為沒有交易成本，可以自動尋找均衡的一種機制，政府的角色就成為理想市場里的“制度冗余”。于是，組織集體生產(chǎn)和消費的產(chǎn)品和服務，成為了市場無法定價的一種特殊物品——“公共產(chǎn)品”。在這些“無法由市場提供”（或者用經(jīng)濟學術語“市場失靈”）的領域，政府就成為一種彌補市場缺陷的替代選擇（RichardA.Musgrave,1939,PaulA.Samuelson,1954）。由于政府的地位有天然的壟斷傾向，因此，其活動只是一種不得已的選擇——它應當而且必須限制在僅僅提供公共產(chǎn)品的非市場領域，其決策方式必須是通過“民主的程序”，反映大多數(shù)公共產(chǎn)品需求者的集體偏好。換句話說，凡是市場能夠自行運作的領域，政府都應當退出，政府的活動應當限制在最小的范圍。

但是同這些理論的期待相反，幾乎在所有市場經(jīng)濟國家里，政府對經(jīng)濟的介入不僅沒有減弱，反而日益加深。公共開支占整個社會開支的比重都在迅速上升。美國在第一次世界大戰(zhàn)前夕的1913年政府開支占國民生產(chǎn)總值還不到10%，1930年時也不過11%，到了90年代政府的支出則占到了國民生產(chǎn)總值的1/3強。而美國的這一比值在主要工業(yè)化國家中還是最低的，法國、德國和意大利的公共部門支出甚至占到國民生產(chǎn)總值的1/2強

于是經(jīng)濟學理論界開始了對政府和公共產(chǎn)品范式的反思。科斯在“經(jīng)濟學中的燈塔”（“TheLighthouseinEconomics”）(1974)一文中，直截了當?shù)貙⒚^指向“市場失靈”范式中最著名的例子——燈塔?？扑乖谧匪萘擞鵁羲贫鹊臍v史及其演變后發(fā)現(xiàn)，燈塔并非像想傳統(tǒng)的經(jīng)濟學家（JohnStuartMill,1848,HenrySidgwick,1909,A.C.Pigou,1933,PaulSamuelson,1964）想當然地以為的那樣，無法在市場上定價，因此必須由政府來提供。在17世紀時，私人就開始建立燈塔并收取使用費。到了1820年，四分之三強的燈塔都是私人建的。倫敦海務局（TrinityHouse）——科斯稱之為“盡公責的私人組織”——提供了幾乎所有的航標導航服務，但依然靠向船主收取費用維持所需開支?！盁羲杂伤饺私ㄔ?、運行、籌資和擁有，私人可將其轉售他人，或作為遺產(chǎn)留給后代”。于是。科斯將燈塔這一必須由政府提供公共產(chǎn)品的經(jīng)典案例，轉變?yōu)楣伯a(chǎn)品可以由市場定價并提供的絕好佳例。

沿著科斯所開辟的道路，一個又一個市場失靈的寓言被改寫：收費公路（DanielB.Klein,1990）、蜜蜂與果農(nóng)（StevenN.S.Cheung,1973）……。盡管大量的實證表明，按照市場失靈范式的所觀察到的世界并不準確，但這些否證并不足以駁倒“公共產(chǎn)品應當由政府提供”的理論基礎。在對燈塔的案例進行了令人信服的分析后，科斯得出的結論卻是：“經(jīng)濟學家們不應該把燈塔作為只能由政府提供服務的例子”，他對傳統(tǒng)經(jīng)濟學家提出建議不是放棄傳統(tǒng)的分析范式，而僅僅是“希望探討最好由政府提供服務的經(jīng)濟學家應該舉出一個比燈塔更有說服力的例子?！?/p>

只有理論才能打倒理論。

正像Michelson-Morley否定以太存在的著名實驗，不足以否證牛頓力學的范式一樣，經(jīng)濟學必須建立新的范式（像物理學的相對論一樣），才能理解這些反駁的真正含義。在所有這些實證中，都力圖證明“公共產(chǎn)品的提供不必由政府提供”。其潛臺詞，仍然是試圖證明斯密“無形的手”假設，并支持將政府對經(jīng)濟的干涉減少到最小。換句話說，這些理論家同他們所反對的理論家們一樣，認為政府是非市場的。

他們?nèi)匀粵]有跳出傳統(tǒng)理論的框架。

通過重新認識政府的市場角色，來解釋公共產(chǎn)品的提供，是由另外一組制度經(jīng)濟學家們提出并完善的。這些經(jīng)濟學家的最大特點，就是重新將政府看作有自利動機的市場主體。這類市場主體的目的，就是通過組織集體行動（消費或生產(chǎn)），獲得分工與合作帶來的潛在利益。其主要手段，就是制度institution（或機制mechanism）設計。這類經(jīng)濟學家的代表，包括M.Olson(1965,1982,1992,1993),A.Downs(1965),D.North(1978,1983,1991,1994),D.NorthandR.Thomas(1973),Y.Barzel（2002）,Tiebout(1956)。他們放棄了“無形的手”假設，提出政府同所有市場主體一樣，擁有一雙“貪婪的手”（Olson,1993）的假設?？扑篃羲陌咐校瑐惗睾站諸rinityHouse不過是一種特定類型的“政府”?？扑沟姆治霰砻?，公共產(chǎn)品并不是什么無法定價的特殊的商品或服務，它的提供，完全可以通過市場途徑（制度設計），由政府提供。

Olson是與Downs一起，最早開始將政府當作受自利個體支配的集團的少數(shù)經(jīng)濟學家之一。在其名著《集體行動的邏輯》一開始，Olson將集團中自利的個人，作為研究的基本前提：

可想而知，認為集團會采取行動維護其利益，這是建立在集團中的個人都是為了自身利益這一假設上的?！髁x被看作是一種例外，至少在考慮經(jīng)濟問題時是這樣的。……認為集團會采取行動以維護他們的集體利益想來是從理性的、尋求自我利益的行為這已被廣泛接受的前提而作的邏輯推論。

隨后，經(jīng)濟史研究也開始將自私的政府當作其行為分析得基本假設。在《經(jīng)濟史的結構與變遷》（StructureandChangeinEconomicHistory）第四章“歷史上經(jīng)濟組織的分析框架”（AworkforAnalyzingEconomicOrganizationinHistory）中，North寫道：

為了有分析地解釋經(jīng)濟組織，我們須運用與一種國家理論結合在一起的交易費用理論，交易費用理論在這樣的條件下已顯得必要：即因為稀缺成為普遍的狀況以及由此而產(chǎn)生的競爭，在其余的情況相同（或均保持不變）的情況下更有效率的經(jīng)濟組織形式將取代效率較低的組織形式。然而國家將只按照與國家管理者財富最大化目標相一致的程度去鼓勵并規(guī)定有效率的產(chǎn)權制度。

J.M.Buchanan(1989)將這一假設，推廣到對憲政理論的經(jīng)濟學分析。也認為：

只有個人才作出選擇和行動。集體本身不選擇也不行動，假定集體仿佛可以選擇而進行的分析是不符合通行的科學準則的。

政治學者已把下面這一點當作一個原理，即在設計任何政治制度及對立憲確定若干檢查和控制條款時，每個人必須被當作一個無賴，他的所有作為除了追求私人利益外，別無其他目的。

將政府最為一個普通的自利的組織，放到市場中進行研究，是經(jīng)濟學思想史上的一個重要進步。它徹底改變了政府是一個非人格，具有獨立意志的，自動追求社會福利最大化的“機器”的假設。政府是由自利的行為主體組成，并按照其領導者自私的目行動的假設，開辟了像其他市場組織（企業(yè)、家庭、社團）一樣，對政府行為和公共產(chǎn)品提供進行分析的學術范式。盡管這一范式還遠沒有徹底取代“市場失靈”的范式成為經(jīng)濟學的主流，但幾乎每一個重新思考這一問題的經(jīng)濟學前沿，都取得了重要的進展。

三、政府商業(yè)模式的重新思考

將政府作為自利的主體，或者更嚴格的說，作為“一個被自利的主體所操縱的機構”命題，決定了城市規(guī)劃學科底層必然發(fā)生根本性的改變。按照這個范式，決定經(jīng)濟成長的就不再是要素的最優(yōu)分配，而是如何設計一種商業(yè)模式，使得潛在的利益，可以通過市場的途徑營利。設計城市的最優(yōu)的商業(yè)模式，構成了城市規(guī)劃學科的核心技術。這一核心技術包括投入和產(chǎn)出兩個方面。

我們先來看收益制度的設計。

眾所周知，由于公共產(chǎn)品缺少排他性（這是公共產(chǎn)品的定義），免費搭車（free-ride）的行為常常使得大多數(shù)公共產(chǎn)品的提供成為不可能。這類似于專利制度建立前的發(fā)明創(chuàng)造。那時，技術創(chuàng)造必須完全靠私人的保密性這樣一種成本極高的方式來保證發(fā)明者的利益。直到專利制度使得研究發(fā)明被盜用的可能被排除，研發(fā)的成本才可以通過特定商業(yè)途徑加以回收，現(xiàn)代意義上的研究發(fā)明才得以成為現(xiàn)代經(jīng)濟的一個重要產(chǎn)業(yè)。同樣，公共產(chǎn)品的提供取決能否創(chuàng)造一種制度，使其產(chǎn)生的效益不會由于免費搭車導致外溢和泄漏，從而最大程度地加以收回。在某種意義上講，公共產(chǎn)品提供水平的高低和多寡，很大程度上卻決于商業(yè)模式的回收的效率。

中國城市經(jīng)濟近年來的高速成長，正是由于中國城市政府發(fā)展出一套適合于自身特點的盈利模式。改革開放以來，中國城市政府通過一系列稅收制度的改革逐漸從計劃體制下的政府，變?yōu)橛勺约豪娴氖袌鲋黧w。而在所有這些過程中，計劃經(jīng)濟中城市政府對一級土地市場的高度壟斷，并沒沒有被放棄。由于所有的土地用途改變，必須由政府批準，特別是農(nóng)業(yè)用地轉變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，必須由首先由政府征用，然后再在公開市場上出讓的制度，使得政府投資的城市基礎設施和相關的管理服務得到巨大的回報。激勵城市政府以前所未有的速度建設了大量高水平的服務設施。盡管其中也存在失敗和低效率的投資，但城市政府的高效率的回收，既大大降低了長周期、大規(guī)?；A設施投資的風險。

稅收制度的演進對中國地方政府的影響已經(jīng)應得到廣泛深入的研究，但對計劃經(jīng)濟遺留下來的壟斷一級市場對經(jīng)濟增長的貢獻卻沒有正面的分析。事實上，在談論地方政府壟斷一級土地市場時，幾乎所有學術評價都是負面，學界幾乎一致認為限制農(nóng)地自由入市，是剝奪農(nóng)民的發(fā)展機會，政府征用制度是搶奪農(nóng)民的財富，因此打破壟斷的一級土地市場，應當是下一步的重點。但卻很少有人意識到這一制度在減少免費搭車的方面的重要制度意義，亞洲小型快速發(fā)展的經(jīng)濟，如新加坡、香港，都在不同（甚至更大）程度上采用了這一制度。只不過中國這一制度應用的范圍更廣，規(guī)模更大。沒有計劃經(jīng)濟遺留下來的這一制度，中國的城市增長不會同其他發(fā)展國家有本質(zhì)上的差異。

然后，我們再來看投入機制的設計。

不同于新古典科布——道格拉斯實用的生產(chǎn)函數(shù)，我采用了斯密——馬克思的傳統(tǒng)，將固定成本、可變成本和剩余（利潤），作為企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)。提出一次性基礎設施投入和長期回收不同步的問題，是商業(yè)模式設計應當優(yōu)先考慮的核心問題。針對缺少財產(chǎn)稅和擁有一級土地市場壟斷收益的城市政府行為進行了分析。提出為了將一次性的土地收益轉變?yōu)殚L期的稅收而對工業(yè)大規(guī)模補貼，是中國出口競爭力的主要根源。從而解釋了中國經(jīng)濟近年高速增長的真正動力。固定資產(chǎn)投資和出口拉動型的增長，不是近年來經(jīng)濟過熱的原因，而只是這一制度下的宏觀結果。

在一般的市場經(jīng)濟國家，城市建設的固定成本和可變成本分別由兩個不同的主體獨立提供：1）一次性的開發(fā)可以由非政府的公司開發(fā)，然后一次性賣給居民；2）政府收取物業(yè)稅，并為居民提供公共服務。但在中國，由于缺少財產(chǎn)稅，政府必須一次性將固定成本和可變成本收足。這樣就出現(xiàn)了一個同前一個競爭相反的問題：政府獲得大量一次性收益，但所提供的服務卻是長期和持續(xù)性的。城市政府必須將土地批租中獲得收益的一部分，轉變?yōu)殚L期可持續(xù)的現(xiàn)金流——稅收。

城市政府的本能，就是將兩個獨立的環(huán)節(jié)組合成一個完整的流程，以分別滿足對一次性固定成本的投入和長期性可變成本的支出：通過一級土地市場批租，獲得基礎設施所需的一次性資本，將其中一部分土地，以低于成本的競爭價格，轉讓給能夠產(chǎn)生長期稅收的企業(yè)。而工業(yè)的集聚產(chǎn)生對商業(yè)房地產(chǎn)的需求。自此，城市政府第一次建立起獨立的產(chǎn)業(yè)循環(huán)。在這個投入產(chǎn)出鏈條中，兩個不同的市場相互聯(lián)系滿足不同的功能。這個城市商業(yè)模式的分析，合理地解釋了為什么中國的地方政府必定是一個開發(fā)和服務并重的政府，在開征足夠的財產(chǎn)稅之前，地方政府不可能轉變?yōu)橐粋€單純服務型的政府。

談論政府的盈利模式，在傳統(tǒng)的學者們看來不僅沒有意義，甚至是違反道德的。但如果假設“政府是一個經(jīng)營空間的企業(yè)”，政府的盈利模式就立刻成為城市規(guī)劃理論問題的核心。根據(jù)這個假設，規(guī)劃師可以對解釋政府的行為做出更準確的解釋。而判斷一個學術觀點的優(yōu)劣，主要的標準就在于誰能對現(xiàn)實問題做出更好的回答。

四、規(guī)劃師職業(yè)定位的重新思考

我曾在一篇文章里提出，規(guī)劃師應當思考其市場角色和學術倫理：

在“城市企業(yè)”的組織框架里，城市規(guī)劃和規(guī)劃師也就具有了全新的角色和職能。規(guī)劃不再僅僅是體現(xiàn)含混不清的“公眾利益”的工具，也不再是抽象的國家利益的化身。它本身將不可避免地被市場化（盡管規(guī)劃師是多么不愿意放棄其傳統(tǒng)的角色，也不管他是多么憎惡金錢的銅臭）。在法律允許的范圍內(nèi)（符合國家及公眾利益）的前提下，使當事人的利益最大化，應當是規(guī)劃師的主要工作。他的角色更像是一個“經(jīng)濟戰(zhàn)國”中的縱橫家——通過游說，將其專業(yè)知識“推銷”給愿意采納它的城市。他不是城市間利益的協(xié)調(diào)者和仲裁者，他的目的就是要幫助“雇傭”他的城市擊敗對手。這就是規(guī)劃師所必須遵循的新的職業(yè)道德。現(xiàn)在的規(guī)劃工具也必須加以改進甚至更新，規(guī)劃師們應當立即從理論上和方法上為已經(jīng)展開的城市競爭作好準備。

這一觀點旋即遭到了規(guī)劃師們的廣泛的批評。伊利諾伊大學教授張庭偉先生在一篇文章里，直接針對我的觀點批評道：

一些學者在現(xiàn)代西方經(jīng)濟學的大旗下，把改善城市競爭力和城市經(jīng)營能力提高到超越一切的程度，甚至提出規(guī)劃不應該體現(xiàn)“含混不清的公眾利益”，也不再是“抽象的國家利益的化身”，認為“市場化”了的規(guī)劃師幫助“雇主”追求雇主利益的最大化而不必顧及他人利益（就像足球比賽）應該成為規(guī)劃師“新的職業(yè)道德”。

這些抨擊表明，這個看似淺顯的問題，即使在今天也并不過時。規(guī)劃師總是喜歡用自己臆造的角色，代替其真實的角色，對經(jīng)營城市觀點的批判，反映出城市規(guī)劃理論遠沒有做好范式轉變的準備。正是由于對政府角色認識的誤區(qū)，使規(guī)劃師陷入對自身角色認識的誤區(qū)。面對真實世界政府扮演的角色與規(guī)劃理論認為應該扮演的角色之間的落差，規(guī)劃理論界成為了“集體憤青”。他們希望以一己之力，扭轉政府的“偏差”。但結果卻是城市規(guī)劃在學科競爭中日益邊緣化，逐漸失去了自己在其傳統(tǒng)領域中的學術聲音。

張庭偉先生就注意到這一點。在談到城市競爭力時，他寫到：

（城市規(guī)劃在）這方面的研究遠不及前面所說的關于全球化過程的研究來得廣泛。哈佛大學商學院的波特(Porter)是城市競爭力問題的主要研究者之一，他的基本思路是通過減少政府干預、增加政府和市場的合作來增強市場的活力，由此提高城市競爭力。他認為在經(jīng)濟發(fā)展的問題上，私人資本應該是中心角色，而政府則應該象“市場商人”(Marketer)那樣來行動，其主要功能是為市場創(chuàng)造良好的投資環(huán)境(Porter,1997)。波特的意見在相當程度代表了經(jīng)濟界的主流意見，特別是得到世界銀行的認同。

他特別提到了在城市競爭力上，規(guī)劃師和經(jīng)濟學家的角色差異：

有意思的是，在美國，研究城市競爭力的主體是經(jīng)濟學教授而不是規(guī)劃教授，波特本人就是一位經(jīng)濟管理教授。經(jīng)濟學家歷來更感興趣的是經(jīng)濟活動，尤其是生產(chǎn)效率問題，而不是作為經(jīng)濟活動空間載體的城市土地利用問題和城市資源分配問題。然而對于規(guī)劃師來說，城市的空間布局、城市土地的利用、城市資源的公平分配，毫無問題應該是關注的中心。因此規(guī)劃界對城市經(jīng)濟的研究大都在更加廣泛的“城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃”的題目下，并沒有刻意強調(diào)城市的競爭力問題。

張庭偉先生正確地指出，城市規(guī)劃被邊緣化的原因是由于“規(guī)劃界和經(jīng)濟界關注的中心不同，實質(zhì)上反映出規(guī)劃師和經(jīng)濟學家基本信仰的微妙差別?！痹诋斀竦氖澜?，城市規(guī)劃同樣面臨著其他職業(yè)的競爭，如果你不準備做真實世界需要你做的事情，你的職業(yè)角色就會被其他專業(yè)取而代之。對規(guī)劃師在競爭的世界里的真實角色的認識，有助于規(guī)劃行業(yè)重返學術舞臺的中心。特別是可以將研究的重點，轉向能夠更好地為這一角色服務的領域。只有這樣，規(guī)劃師才能通過發(fā)明創(chuàng)造更多的專門技術，為自己在學術競爭中贏得更多的話語權。

將城市政府看作一個經(jīng)營空間的企業(yè)，有助于我們理解很多政府的行為——正面的或負面的。在張庭偉先生的論文里，對地方政府的許多錯誤進行了抨擊：

為了所謂的“吸引外資的需要”，一些城市盲目投資于基礎設施，不顧客觀需要，建設大碼頭、大機場，道路紅線起碼80m、100m，致使公共負債增加，投資空置，但一些影響到普通居民生活的工程如公共廁所，上下水道，則長期無法解決。一些城市熱衷于“包裝形象”，把西方古典的建筑形式權力化，高貴化，以為非此就無法體現(xiàn)出和“國際接軌”和一個城市的成功。

對這些錯誤的批評無疑是正確。但這些錯誤就像任何企業(yè)的行為一樣，是企業(yè)家嘗試新的贏利模式所難以避免的后果。正像企業(yè)在尋找最優(yōu)的商業(yè)模式時，難免會出現(xiàn)這樣那樣的失誤一樣，城市政府也會犯錯誤。批評這些錯誤不會使我們更正確。重要的是規(guī)劃師應當提出更好的商業(yè)模式，更安全的風險規(guī)避機制或損失更小的“止損”預案。經(jīng)濟學家從來不會期望不會犯錯誤的企業(yè)家，同樣，規(guī)劃師也不應當將批評和嘲諷城市經(jīng)營的失敗作為工作的主要目標。在某種意義上，正是由于城市經(jīng)營存在風險，可能犯錯誤，城市規(guī)劃作為一種職業(yè)才有存在的價值。

而規(guī)劃師要想重新回到城市舞臺的中心，就必須徹底反思自己的學術信仰，并對城市規(guī)劃在這是世界的坐標里正確定位。這不僅有助于我們對城市規(guī)劃一些關鍵概念的理解，同時也是城市規(guī)劃提出有價值的學術見解和政策建議的前提。

現(xiàn)有的規(guī)劃理論完全無法解釋什么最優(yōu)的土地用途和容積率。我們可以經(jīng)常看到規(guī)劃局長們在面對最優(yōu)容積率的問題時，笨拙地擁傳統(tǒng)的工具（如，城市意象，功能分區(qū)）進行無法令人信服的解釋。而所有的城市規(guī)劃局長都知道，這兩個指標是城市規(guī)劃管理的核心。如果將這兩個指標放到城市經(jīng)營的框架里，其經(jīng)濟學意義馬上就會一目了然：最優(yōu)容積率和土地用途的標準，就是城市投入產(chǎn)出的最大化。一定水平的基礎設施所能支撐的服務是有限的，容積率和土地用途所決定的需求載荷超出了這個限度，服務的質(zhì)量和城市的運行效率就會下降，從而影響城市的整體競爭力；低于基礎設施負荷的限度，各種設施無法滿負荷運行，就如同開工不足的工廠，意味著投資的浪費和潛在收益的流失。

確定不同功能土地的最優(yōu)比例和開發(fā)強度，一直是城市規(guī)劃面臨的核心問題。從城市經(jīng)營的角度，我們就可以對這個問題的本質(zhì)有更深刻的理解。城市所有土地，都可以分為營利和非營利兩個部分：非營利部分是指道路、橋梁、管線、學校等政府無法獲得直接土地收益的用地；營利部分是指居住、商業(yè)、酒店等政府可以從土地出讓中獲益的部分。顯然，根據(jù)收益最大化的原則，應當是可以營利的部分比例越大越好。但非營利部分過低反過來會影響土地的價值，最優(yōu)的比例應當是用最少的支出獲得最大的土地收益。

容積率也是如此。土地的利用強度，是配套基礎設施（如中小學、交通）的函數(shù)：過低會造成政府收益流失；過高會使改革服務達不到應有的標準。土地開發(fā)的強度是由基礎設施中最弱的一項供給所限定的。因此，基礎設施有一個最優(yōu)匹配的問題。最優(yōu)的容積率是剛好充分利用所有基礎設施是的土地開發(fā)強度。因此，我們可以得出結論，最優(yōu)的容積率不是一成不變的：1）容積率可以在相鄰的地塊調(diào)劑——一個地塊開發(fā)強度的降低，可以通過相鄰地塊開發(fā)強度的提高補償。相鄰地塊不能超出統(tǒng)一基礎設施服務的半徑；2）瓶頸技術設施水平的提高，比如交通基礎設施的升級，可以使其影響范圍內(nèi)的土地開發(fā)強度提高；3）人均消費建筑面積的提高，可以相應提高容積率的強度。因為人口是基礎設施需求的直接函數(shù)，容積率只是基礎設施需求的二次相關。因此，確定地給出某一個地塊的最優(yōu)容積率是不可能的，任何政策、市場和基礎設施水平的改變，都會改變“最優(yōu)的”容積率水平。如果這個推論是正確的，就可能推翻控制性詳細規(guī)劃或zoning編制的理論基礎——容積率的控制應當是一個過程，而不是一個像最新公布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所要求的那樣，是一個不變的指標。

不同性質(zhì)土地用途的取舍，同樣是城市規(guī)劃經(jīng)常遇到的困惑。廈門PX項目的爭論就是一個典型的案例。表面上看來，這是政府執(zhí)政理念是否以人為本的問題（很多媒體甚至淺薄的規(guī)劃師也是這樣理解的），但在深層上，這仍然是一個經(jīng)濟制度問題。在中國，由于沒有財產(chǎn)稅，房地產(chǎn)帶來的土地收益是一次性的，政府必須通過工商業(yè)才能將其轉化為長遠的可持續(xù)收益。只有可持續(xù)的收入，才能滿足維持城市運轉的經(jīng)常性開支。選擇PX項目，會導致周邊財產(chǎn)價值的降低，但政府的土地收益已經(jīng)一次性的收回了，由于沒有財產(chǎn)稅，物業(yè)價格的降低，并不會影響政府的收益?？梢韵胂螅绻慕?jīng)常性收益是建立在物業(yè)價值為基礎的稅收上，而不是工業(yè)產(chǎn)值為基礎的稅收上，政府面對PX和房地產(chǎn)之間的沖突會有完全不同的選擇。

在中國城市政府壟斷以及土地市場的制度環(huán)境里，土地用途和容積率的確定，還是保證政府投資效益不外溢和轉移，減少免費搭車的最主要的政策工具。任何土地用途的轉變和容積率的增加，都必須經(jīng)過政府的許可并支付相應的地價。也正是由于土地用途產(chǎn)生的地價落差和容積率中所包含的經(jīng)濟利益十分巨大，因此，土地用途和容積率管制也成為規(guī)劃師尋租的重要渠道。中國地方政府城市規(guī)劃管理部門之所以成為經(jīng)濟高速發(fā)展過程中腐敗的“重災區(qū)”，很重要的一個原因，就是在這兩個方面過大而不透明的自由裁量權。經(jīng)營性土地市場的公開招牌掛，是近年來最成功的制度設計，不僅使科斯——威克瑞競爭下的土地市場剩余最大化，也減少了規(guī)劃環(huán)節(jié)的尋租。這也成為城市政府土地收益近年來急劇上升的重要原因。

這些例子表明，一旦城市規(guī)劃重新定位自己的學術坐標，整個學科的視野和職業(yè)語言將會發(fā)生革命性的變化。

五、城市政府的競爭的重新思考

在傳統(tǒng)的理論分析中，政府競爭與政治民主之間沒有任何制度聯(lián)系。按照制度經(jīng)濟學家（Olson,1993,Barzel,2002）的觀點，唯有民主——政府讓出部分所有權——才能約束政府的機會主義行為。但是產(chǎn)權束的不完整，導致集體行動能力的下降，已經(jīng)成為大多數(shù)民主政府的痼疾。各種公眾參與和民主決策，實際上是在強化這種趨勢，使得政府無法及時有效地決策。這也解釋了為何民主國家存在對于集權國家的根深蒂固的威脅感。民主如果真的是這些國家經(jīng)濟成功的核心技術，按照自利政府的行為，他決不會有動機將其奉送給競爭對手，更不要說向現(xiàn)在一樣強迫其對手接受這一制度。集權政府的高效率，使得比賽的規(guī)則被破壞，這才是民主政府的心頭大患。這反過來也表明，一個政府如果可以成功集權，也就具有了不同于其他政府的不對稱競爭優(yōu)勢。

按照新價格理論框架，當市場只存在消費者競爭，而生產(chǎn)者處于壟斷位置時，生產(chǎn)者可以通過操縱市場規(guī)則（比如拍賣的機制和條件），獲得最大的利益。而一旦競爭轉變?yōu)樯a(chǎn)者競爭，生產(chǎn)者的機會主義行為就會消失。這就給了我們一個啟發(fā)，我們完全可以通過制度設計，將消費者競爭轉變?yōu)樯a(chǎn)者競爭。使得我們能夠在無需因支付“民主的成本”而損失效率的條件下，消除集權政府的機會主義行為。

按照這個思路，制度設計就有了一個完全不同于“追求絕對民主”的新方向：首先要開放市場，打破保護，使得要素可以在不同的政府間流動（用腳投票)；其次，要約束政府的預算，使其有動機獲取自身的利益；第三，要通過權利和義務的正確分配（如分稅制、立法權下放等），使得政府可以自行設計出能夠充分利用自己核心競爭力的盈利模式；第四，要有共同遵守，不得任意更改的法律、法規(guī)，迫使競爭的失敗者接受比賽的結果。要做到這幾點，政府的尺度就要足夠的?。ú⒎窃叫≡胶茫允挂兀ㄈ?、資本）有多樣化的選擇。選擇越多，流動的成本越低，政府間的競爭就越激烈，政府就越不可能通過事后改變規(guī)則，剝削消費者，消費者的效用損失就會越小。在理想的Tiebout世界，根本不需要民主，競爭會自動使得消費者的剩余最大化。

新加坡和中國就是通過Tiebout競爭，維持高度集體行動能力獲得經(jīng)濟成功的經(jīng)典實例。在一個能管治公民消費口香糖，能夠控制家庭人口選擇的社會，必定是高度集權的社會。按照傳統(tǒng)經(jīng)濟學的判斷，高度集權的社會無法保護私有產(chǎn)權，而私有產(chǎn)權不受保護的社會，注定無法取得經(jīng)濟進步。但這兩個社會都取得快速的增長。其中一個原因，就是競爭使得集權的條件下的私有產(chǎn)權，依然可以獲得足夠的保護。

新加坡狹小的面積和無法自給的經(jīng)濟，迫使其必須選擇開放。這就無可避免地將自己的經(jīng)濟，暴露在同周邊乃至世界其他經(jīng)濟的激烈競爭之中。勞動力和資本隨時可以流進和流出。為了吸引資本，新加坡政府必須全力以赴創(chuàng)造最好的招商環(huán)境。而集權賦予的強大集體行動能力，幾乎使新加坡政府可以做任何它認為可以改善其競爭力的事情。這在真正的民主國家是不可想象的。單一政黨和少數(shù)精英對政權的壟斷，一旦由于初步的成功獲得民眾的信任，就可以用比短期民選的政府長遠得多的眼光，思考政權的利益。其行動，也將會像完全沒有民主的軍隊一樣高效率地行動，并最終在殘酷的經(jīng)濟競爭中搶得先機。

中國的經(jīng)濟同樣是如此。

目前對中國的研究大多集中在“改革”上，對于“開放”對中國經(jīng)濟增長的影響卻認識較少。但正是由于開放，才是中國參與到國際經(jīng)濟的競爭中。從此，中國政府的政策的成敗，就再也不能由他自己說了算，而是必須通過競爭的結果，由市場判斷。隨后，中國的財稅分權，使得地方政府成為擁有自己利益的主體，進一步誘發(fā)了地方政府之間的激烈競爭。由于地方政府只是形式上向居民報告，實際的權力來源是上級政府，因此，得以避免分權的區(qū)域政治割據(jù)。在這個大格局下，經(jīng)過一系列的制度創(chuàng)新，結合政府壟斷一級土地市場的特點，創(chuàng)造出一大批具有罕見集體行動能力的“競爭機器”——城市政府。從而造就二十多年來中國經(jīng)濟的高速成長。

集權與民主，是一對矛盾。從“政府是城市經(jīng)營的主體”這個命題出發(fā)，一個城市政府采用“壟斷+民主”的模式，還是“競爭+集權”的模式，不過是一個效益最大化的問題。任何其他的制度組合，比如“壟斷+集權”或“競爭+民主”，理論上都是無效率的。

理論已經(jīng)證明，集團中每一個成員的偏好都是不同的，不存在滿足所有人的集體偏好。民主不會自動產(chǎn)生最優(yōu)的決策，更難以組織集體行動（根據(jù)Olson的理論，集團越大，集體行動的組織就越困難）。產(chǎn)權束的不完整，會限制政府組織集體行動的能力。而過于強大的集權，會對私人的產(chǎn)權產(chǎn)生威脅（因為任何一個集體行動，個體受益—受損的程度都是不同的）。Tiebout競爭通過賦予個體退出集體的權力，約束政府的機會主義行為，在某些條件下，很可能是比刪除政府部分產(chǎn)權束，更有效率的做法。

毋庸諱言，政府間的競爭也是有成本的?；ハ鄩簝r造成的“利益流失”，成為詬病這一機制的最主要的理由。事實上，政府間競爭的利弊，在中國學術界存在很大的爭議。而新的價格機制，可以在更一般的水平上揭示這些競爭的經(jīng)濟學意義。按照我提出的價格理論，當我們選擇的一種機制的好處時，同時也選擇了這一機制的代價。我們只能在消費者競爭和生產(chǎn)者競爭中選擇一種。不存在十全十美，能同時滿足生產(chǎn)者和消費者剩余最大化的市場機制：如果我們讓政府壟斷，企業(yè)成本就會上升，居民的消費者剩余就會減少；反之，我們讓政府競爭，政府的效益就會減少，企業(yè)和居民的剩余則可以最大化。