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一、開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作的背景

城鄉(xiāng)規(guī)劃是保護(hù)和管理城鄉(xiāng)空間資源、引導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)的法定文件，對(duì)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。近年來(lái)，我部調(diào)整和完善了《城市規(guī)劃編制辦法》，明確了城市規(guī)劃的基本內(nèi)容和編制要求。此后，各地投入大量資金和人力進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系日趨健全，城鄉(xiāng)規(guī)劃審批程序逐漸完善，城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋率迅速提高。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施情況卻不理想，違反法定城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，引發(fā)了一些不容忽視的問(wèn)題：

（一）一些城市隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，違法用地、違法建設(shè)屢禁不止。近年來(lái)，隨著全國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城市占地規(guī)模迅速擴(kuò)張。利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)，近幾年新增建設(shè)用地中有相當(dāng)一部分用地突破了城市總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地范圍，城鄉(xiāng)建設(shè)呈現(xiàn)出無(wú)序蔓延的趨勢(shì)。如：有的城市違反法定規(guī)劃，擅自批準(zhǔn)開(kāi)工建設(shè)；有的城市違反法定程序，隨意調(diào)整規(guī)劃，違規(guī)越權(quán)審批；有的城市未經(jīng)科學(xué)論證和履行程序，違規(guī)進(jìn)行重大建設(shè)項(xiàng)目的選址，損害公共利益，影響長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）一些歷史文化名城重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)，致使歷史文化遺產(chǎn)遭到破壞。有的歷史文化名城為追求經(jīng)濟(jì)利益，拆真古跡、建假古董；有的歷史文化名城穿城修路，嚴(yán)重破壞歷史文化街區(qū)，造成不可彌補(bǔ)的損失。

（三）一些城市忽視風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)，造成自然生態(tài)和景觀資源迅速退化和消失。有的城市在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)開(kāi)山采石、亂搭亂建，嚴(yán)重破壞自然景觀；有的城市將風(fēng)景名勝區(qū)管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給企業(yè)，進(jìn)行超強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，致使景區(qū)環(huán)境惡化。

（四）一些城市變更規(guī)劃、大拆大建，資源能源浪費(fèi)嚴(yán)重。近年來(lái)，我國(guó)城市建設(shè)中的資源能源浪費(fèi)日益嚴(yán)重，因浪費(fèi)造成的損失逐年上升。一些城市采取變更規(guī)劃、拆建房屋的方式來(lái)盤(pán)活原有土地，城市房屋建筑壽命普遍較短，平均不到30年，僅為設(shè)計(jì)壽命的一半；個(gè)別城市甚至出現(xiàn)了拆除未滿服役年限高層建筑的現(xiàn)象，加劇了資源能源的過(guò)度消耗。

上述問(wèn)題反映出現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制存在著薄弱環(huán)節(jié)：一是缺乏層級(jí)的監(jiān)督手段。在派駐督察員以前，各城市政府既是規(guī)劃的執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，等同于依靠城市政府自覺(jué)遵守規(guī)劃，約束力較弱，給違法違規(guī)行為提供了可乘之機(jī)。二是缺乏事前事中監(jiān)督機(jī)制。城鄉(xiāng)空間布局一旦定格就很難改變，必須科學(xué)規(guī)劃并嚴(yán)格實(shí)施；歷史文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝都屬于不可再生資源，一旦破壞就很難復(fù)原，必須事先對(duì)破壞行為進(jìn)行制止和糾正。但長(zhǎng)期以來(lái)，上級(jí)對(duì)下級(jí)城市規(guī)劃各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督以事后查處為主，事前和事中監(jiān)督相對(duì)較為薄弱，待問(wèn)題曝光并調(diào)查處理時(shí)，往往已經(jīng)造成較大損失。

為強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，避免和解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中將會(huì)出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要進(jìn)行規(guī)劃監(jiān)督體制機(jī)制創(chuàng)新，建立一種快速反應(yīng)、及時(shí)處置的監(jiān)督機(jī)制。基于上述認(rèn)識(shí)，我部在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，開(kāi)始了對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的探索。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作預(yù)警作用分析

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度是一種從源頭上預(yù)防和制止違法違規(guī)行為的預(yù)警機(jī)制。

城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度是一項(xiàng)新的監(jiān)督制度，其核心內(nèi)容是通過(guò)上級(jí)向下級(jí)派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，依據(jù)國(guó)家有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和相關(guān)政策，以及經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃、國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施管理工作進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法違規(guī)行為，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃和有關(guān)法律法規(guī)的有效實(shí)施。城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度具有三個(gè)特點(diǎn)：

一是督察員長(zhǎng)期駐在被督察城市，通過(guò)參加會(huì)議、調(diào)閱文件、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等方式進(jìn)行旁站式監(jiān)督，可以實(shí)時(shí)掌握各地城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行的實(shí)際情況，特別是各項(xiàng)強(qiáng)制性指標(biāo)的落實(shí)情況，是對(duì)人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的有益補(bǔ)充。

二是督察員可以不受派駐地行政機(jī)構(gòu)制約，獨(dú)立、公正地提出對(duì)規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督建議和意見(jiàn)。因此，督察員制度是制約違法違規(guī)行為的重要手段，強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性的重要力量，是防止規(guī)劃主管部門(mén)被動(dòng)違規(guī)的有力措施。

三是督察員都是規(guī)劃領(lǐng)域的專家，不僅可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止各類違規(guī)行為，還可以從專業(yè)角度提出建議和意見(jiàn)，從而推動(dòng)地方規(guī)劃管理制度化和規(guī)范化，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。

從制度設(shè)計(jì)方面來(lái)看，規(guī)劃督察員制度將規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督關(guān)口前移，建立了一種事前預(yù)防、事中制止的預(yù)警機(jī)制，從源頭上防止違法違規(guī)行為，有效避免損失和浪費(fèi)，是推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施與管理的重要抓手。

（二）實(shí)踐證明城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作能夠發(fā)揮防患于未然的預(yù)警作用。

20世紀(jì)初，西方在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，出現(xiàn)過(guò)城市無(wú)序蔓延、資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題。法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)家都有國(guó)家規(guī)劃師或國(guó)家規(guī)劃督察員對(duì)城市的規(guī)劃進(jìn)行技術(shù)把關(guān)，將事前的監(jiān)督和事中的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，有效保護(hù)古建筑、歷史街區(qū)、風(fēng)景名勝資源這些不可再生的脆弱資源。近年來(lái)，我國(guó)四川等省市派出城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的試點(diǎn)工作也取得了明顯成效。

在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我部從*年開(kāi)展規(guī)劃督察員試點(diǎn)工作，目前已向34個(gè)城市派出了50名城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員。兩年來(lái)，部派城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員試點(diǎn)工作運(yùn)作良好，已經(jīng)與地方現(xiàn)行規(guī)劃管理體制順利對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)格監(jiān)督，對(duì)違法違規(guī)行為的有效制約，對(duì)地方規(guī)劃管理工作的有力推進(jìn)。主要包括：

一是遏制違法違規(guī)苗頭。督察員通過(guò)多種渠道獲取信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法違規(guī)行為。自*年9月以來(lái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員約談地方領(lǐng)導(dǎo)上百次，發(fā)出督察建議書(shū)和意見(jiàn)書(shū)幾十份，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題苗頭及時(shí)警示和提醒。督察員發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題大部分已經(jīng)引起高度重視，許多問(wèn)題開(kāi)始被重新研究；多數(shù)違規(guī)行為被制止于萌芽狀態(tài)，有效控制了重大違規(guī)案件的發(fā)生。如：督察員發(fā)現(xiàn)并糾正了某建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)超過(guò)國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)控制限高的問(wèn)題，由此控制了另外多起超高建筑的建設(shè)，保護(hù)了風(fēng)景名勝景觀；督察員發(fā)現(xiàn)某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目違反規(guī)劃控制條件，占?jí)河玫丶t線外的山體和綠化帶進(jìn)行違規(guī)建設(shè)。督察員對(duì)此及時(shí)進(jìn)行制止，避免了重大損失。督察員發(fā)現(xiàn)某建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)嚴(yán)重突破沿江控高規(guī)定，一旦建成，將對(duì)沿江風(fēng)光帶等風(fēng)景名勝資源造成較大損害，立即與分管市長(zhǎng)協(xié)商暫停建設(shè)，促使該項(xiàng)目重新論證。

二是增強(qiáng)地方政府對(duì)規(guī)劃嚴(yán)肅性權(quán)威性的認(rèn)識(shí)。通過(guò)督察員的努力，地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)普遍對(duì)執(zhí)行好城市總體規(guī)劃的重要性有了更深刻的認(rèn)識(shí)，表示一定要自覺(jué)樹(shù)立規(guī)劃的權(quán)威，做到“動(dòng)土必有規(guī)劃”、“一張藍(lán)圖管到底，一屆接著一屆干”；他們高度重視督察員提出的意見(jiàn)和建議，多次主動(dòng)約見(jiàn)督察員，虛心征求意見(jiàn)、認(rèn)真制訂整改措施。

三是提高地方規(guī)劃管理部門(mén)的執(zhí)行力。通過(guò)兩年的實(shí)踐，地方規(guī)劃主管部門(mén)認(rèn)識(shí)到督察員制度能夠進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)劃部門(mén)依法行政，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。一些城市在督察員的幫助下，統(tǒng)一了市級(jí)規(guī)劃管理權(quán)、收回了規(guī)劃執(zhí)法權(quán)，理順了規(guī)劃管理體制。一些城市虛心接受督察員的建議，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，加快編制規(guī)劃管理?xiàng)l例；一些城市強(qiáng)化“四線”和規(guī)劃強(qiáng)制性條款的嚴(yán)格實(shí)施，落實(shí)對(duì)不可再生資源的保護(hù)。

實(shí)踐證明，城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度符合我國(guó)現(xiàn)階段快速城鎮(zhèn)化的國(guó)情，可以對(duì)違法違規(guī)行為從源頭上進(jìn)行預(yù)防和制止，對(duì)建設(shè)活動(dòng)各方主體從思想意識(shí)上進(jìn)行提醒和警示，對(duì)規(guī)劃主管部門(mén)從工作效能上進(jìn)行提高和強(qiáng)化，能夠發(fā)揮防患于未然的預(yù)警作用，是城鄉(xiāng)建設(shè)科學(xué)發(fā)展的重要保障。

三、進(jìn)一步發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃督察工作預(yù)警作用

在調(diào)研過(guò)程中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些需要研究與改進(jìn)的問(wèn)題：一是規(guī)劃督察員制度是個(gè)新生事物，個(gè)別城市對(duì)規(guī)劃督察工作還不夠重視，從側(cè)面反映出規(guī)劃督察工作還缺乏權(quán)威，督察員地位還需要進(jìn)一步提高；二是督察員隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。隨著派駐城市不斷增多、督察員隊(duì)伍不斷壯大，加上督察員分散在各地工作，人員管理工作難度增大，規(guī)劃督察員管理力度需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

下一步，我們將按照中央深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的要求，在總結(jié)前一階段工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃督察工作的預(yù)警作用，重視當(dāng)前影響和制約規(guī)劃督察工作預(yù)警作用發(fā)揮的突出問(wèn)題，從以下兩方面完善城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度：一是進(jìn)一步明確城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員定位。在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出完善城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的指導(dǎo)性意見(jiàn)。二是加強(qiáng)規(guī)劃督察員隊(duì)伍建設(shè)。定期組織召開(kāi)規(guī)劃督察員工作會(huì)議，強(qiáng)化對(duì)督察員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；加快制訂督察員廉政規(guī)定，加強(qiáng)督察員內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。