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一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以黨的全會精神為指針。深入貫徹落實國家、省上關(guān)于建立和完善農(nóng)村最低生活保障與扶貧開發(fā)政策制度有效銜接試點工作的要求，解放思想，大膽創(chuàng)新，建立符合全市實際的科學(xué)、規(guī)范、民主的農(nóng)村低保和貧困人口識別機制及動態(tài)監(jiān)管機制，健全和完善兩類戶檔案，實施公平、公正的低保救助和扶貧開發(fā)扶持，充分發(fā)揮“兩項制度”促進全市農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的重要作用，為實現(xiàn)年基本消除絕對貧困現(xiàn)象奠定制度基礎(chǔ)。

二、總體目標(biāo)、基本原則及試點范圍

一）總體目標(biāo)：

1利于管理的村級經(jīng)濟狀況和農(nóng)戶家庭情況的指標(biāo)識別體系，制定一套便于操作。建立科學(xué)規(guī)范與民主評議相結(jié)合的農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接機制。

2使其成為各部門信息共享，建立一個全市統(tǒng)一的貧困戶實名制檔案系統(tǒng)。監(jiān)測管理的平臺。

3.為采取更有針對性的措施提供實證支持。摸清貧困人口的構(gòu)成。

4針對不同的識別對象，對識別出的扶貧對象逐步落實扶持政策。根據(jù)致貧原因分類施策。實行差異化的扶持措施。對識別出的低保對象，落實低保救助資金，保障其基本生活；對識別出的扶貧對象，制定有計劃、分年度、扶持到戶的扶貧規(guī)劃，明確扶持方式、項目和資金，力爭盡快脫貧致富。

二）基本原則

1堅持科學(xué)、規(guī)范、簡便、可操作的原則。

2堅持指標(biāo)識別與民主評議相結(jié)合的原則。

3堅持建檔立卡與動態(tài)監(jiān)測相結(jié)合的原則

4堅持應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保、應(yīng)退則退的原則。

三）試點范圍及貧困人口規(guī)模

試點工作在全市9縣（區(qū)）全面展開。全市貧困人口規(guī)模原則上以年國家正式公布的扶貧新標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村人均收入1196元以下貧困人口為準(zhǔn)，年。各試點縣（區(qū)）不能自行確定貧困標(biāo)準(zhǔn)。各縣（區(qū)）要按實際情況合理測算貧困人口規(guī)模，確定的貧困人口規(guī)模要以縣（區(qū)）政府正式文件報市政府審核，省上審批。全市的貧困人口規(guī)模，經(jīng)國家統(tǒng)計局隴南調(diào)查隊隨機入戶調(diào)查，結(jié)合調(diào)查隊的貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)，科學(xué)測算出全市貧困人口規(guī)模為108.82萬人（不包括地震返貧人口）貧困面44.23%5.12特大地震是隴南農(nóng)村遭受巨大損失，有些農(nóng)戶成為赤貧戶（全市地震返貧人口107.16萬人）經(jīng)過國家的支持和社會各界的幫扶，有些返貧農(nóng)戶已脫貧，經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計，目前全市尚有36.27萬地震返貧人口無法脫貧。包括地震返貧人口，全市貧困人口規(guī)模為145.09萬人，貧困面58.97%

三、方法步驟

第一步：試點縣（區(qū)）實施方案制定和上報。主要內(nèi)容包括：編制的依據(jù)和目的指導(dǎo)思想、基本原則、實施范圍、對象規(guī)模、實施步驟、工作進度安排、保障措施等。方案制定完成后報市“兩項制度銜接”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核。各試點縣（區(qū)）制定“兩項制度銜接”試點工作實施方案。

第二步。確定識別人口規(guī)模。審批試點縣（區(qū)）試點工作實施方案，市“兩項制度銜接”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核各試點縣（區(qū)）實施方案，主要審核有關(guān)工作流程、組織管理、識別人口規(guī)模確定等，以確保識別出的貧困人口更加準(zhǔn)確。市“兩項制度銜接”領(lǐng)導(dǎo)小組對試點縣（區(qū)）試點工作實施方案審核后，上報省“兩項制度銜接”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批。

第三步。制定村級指數(shù)計算表。試點縣（區(qū)）制定村級貧困狀況識別指標(biāo)體系和農(nóng)戶貧困狀況識別指標(biāo)體系。村級貧困狀況識別指標(biāo)包括：按試點縣（區(qū)）經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀、生產(chǎn)生活條件、教育衛(wèi)生狀況等設(shè)置村級貧困狀況識別指標(biāo)，指標(biāo)力求簡單、直觀、且易于獲得。指標(biāo)的設(shè)置一定要符合縣、鄉(xiāng)、村經(jīng)濟、文化、社會事業(yè)發(fā)展實際，并充分考慮各要素在整個指標(biāo)體系中的影響力。

制定農(nóng)戶貧困狀況識別指數(shù)計算表。指標(biāo)的設(shè)置一定要力求反映農(nóng)戶的實際情況，農(nóng)戶貧困狀況識別指標(biāo)包括：按照家庭人口素質(zhì)狀況、居住情況、農(nóng)戶生產(chǎn)要素占有量、家庭生產(chǎn)經(jīng)營收入及享受國家惠農(nóng)補貼等方面設(shè)置農(nóng)戶貧困狀況識別指標(biāo)。并充分考慮各要素在整個指標(biāo)體系中的影響力。

第四步：開展村級狀況調(diào)查。對各縣（區(qū)）所有的村開展村級狀況調(diào)查，按照設(shè)定的村級指標(biāo)體系。填寫村級指數(shù)計算表，計算出村級指標(biāo)指數(shù)。將村指數(shù)按由小到大排序，確定分類臨界指數(shù)，將各縣（區(qū)）所有村分為最貧困、較貧困、中等、中偏上、上等5個層次，分層次確定各村識別對象規(guī)模。

第五步：確定村級識別戶規(guī)模。根據(jù)各村的識別對象規(guī)模，由村民代表大會按照民主、公開、公正的原則。推選被識別戶，并進行張榜公示。每個村的被識別戶，對以往建檔信息中的低保戶和貧困戶進行全面調(diào)查，不能遺漏。除此之外，對一般戶進行調(diào)查，滿足該村被確定的識別戶數(shù)量。

第六步：入戶識別。計算農(nóng)戶指數(shù)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩項制度”試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)農(nóng)戶識別指標(biāo)對推選的識別戶進行調(diào)查核實。并按指數(shù)進行排序。通過排序，按照所設(shè)定的低保臨界指數(shù)和貧困臨界指數(shù)將農(nóng)戶分為三大類，第一類低保戶，即指數(shù)小于低保臨界指數(shù)的農(nóng)戶；第二類貧困戶，即指數(shù)大于低保臨界指數(shù)但小于等于貧困臨界指數(shù)的農(nóng)戶；第三類一般戶，即指數(shù)大于貧困臨界指數(shù)的農(nóng)戶，并根據(jù)致貧原因或特征進一步分類。核查以家庭為單位，堅持做到民主評議與入戶調(diào)查相結(jié)合、核查家庭收入與綜合評估家庭實際生活狀況相結(jié)合。

第七步：民主評議。組織評審、張榜公布，對農(nóng)戶識別指標(biāo)識別出的低保戶和貧困戶由村評選領(lǐng)導(dǎo)小組組織村民代表會議集中進行民主評議。對無異議的報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核；對有異議的組織重新入戶調(diào)查核實，無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上報的低保對象和扶貧對象進行審核、公示后，無異議的報縣級民政、扶貧部門審核、備案。低保對象是符合國家五保供養(yǎng)條件卻未享受相關(guān)政策者；重病、殘疾、智障、年老體弱者；因天災(zāi)人禍喪失勞動能力者；收入低于低保線但有勞動能力的貧困人口。開發(fā)式扶貧對象是家庭年人均純收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動能力的人口，包括有勞動能力的農(nóng)村最低生活保障對象。

第八步：建檔立卡。由村一級對貧困人口登記造冊，對確定的民政低保對象和扶貧開發(fā)對象。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）匯總、統(tǒng)計，以實名制將對象名冊輸入計算機，建立鄉(xiāng)級貧困戶檔案，并上報縣（區(qū)）扶貧、民政、統(tǒng)計部門，由縣（區(qū)）扶貧部門統(tǒng)計、匯總后建立各縣（區(qū)）貧困戶檔案，并上報市級部門備案。

第九步：制定扶持計劃。落實扶持措施。根據(jù)建檔立卡確定的貧困戶和低保戶，做好項目需求調(diào)查，合理確定扶持項目、扶持方式。對經(jīng)規(guī)范識別的低保戶，要根據(jù)農(nóng)戶實際，確定最低生活保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，實行低保救助。對經(jīng)規(guī)范識別的貧困戶，要嚴(yán)格按戶實際情況落實扶助措施，符合信貸條件的可享受到戶扶貧貸款貼息；村到戶的扶貧項目要向貧困戶傾斜，加大扶持力度；勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)要優(yōu)先安排貧困戶子女，并在培訓(xùn)經(jīng)費和生活補助上給予傾斜，做到應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶”

四、工作時間及進度安排

第一階段：宣傳動員階段，深入試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過發(fā)放宣傳冊、召開群眾會議等多種形式廣泛宣傳黨的全會精神。全國、全省扶貧開發(fā)工作會議精神，宣傳兩項制度有效銜接的重要意義和政策規(guī)定，形成正確的輿論導(dǎo)向和良好的輿論氛圍，進一步調(diào)動鄉(xiāng)、村、社干部、群眾的積極性，為下一步工作的全面推開打好基礎(chǔ)。

第二階段：制定方案、工作計劃階段，各縣（區(qū)）結(jié)合實際。方案制定完成后，經(jīng)市兩項制度”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核后，上報省“兩項制度”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。根據(jù)階段性工作要求，制定工作計劃?？h（區(qū)）民政、扶貧、殘聯(lián)、財政、統(tǒng)計等有關(guān)部門要通力協(xié)作，從調(diào)查內(nèi)容、核算標(biāo)準(zhǔn)、核算方法等方面，探索科學(xué)準(zhǔn)確反映農(nóng)村家庭狀況的具體操作辦法，制定村級指標(biāo)體系和農(nóng)戶指標(biāo)體系，設(shè)計到戶卡片和扶貧扶持戶項目需求表格。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)“兩項制度”有效銜接試點實施方案，結(jié)合本地實際，制定實施細(xì)則。

第三階段：實施階段

1先期試點實施階段，各縣（區(qū)）都要確定1個鄉(xiāng)1個村先期開展試點工作。試點結(jié)束后。對工作中存在問題研究解決，對好的做法進行總結(jié)，為整市全面開展“兩項制度”有效銜接試點工作奠定基礎(chǔ)。

2全面組織實施階段，召開先期試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩項制度”有效銜接試點工作座談會。按照在試點鄉(xiāng)開展試點的經(jīng)驗和做法，全市范圍內(nèi)全面開展“兩項制度”有效銜接試點工作。通過對農(nóng)村低保對象和扶貧開發(fā)對象的識別，建立健全貧困戶檔案，并根據(jù)所調(diào)查農(nóng)戶的項目需求，制定扶持計劃，落實扶持項目。

第四階段：工作總結(jié)階段，要從農(nóng)村貧困人口確定、民主評議、檔案建立等每一個環(huán)節(jié)進行認(rèn)真總結(jié)，一是檢查驗收。完成對象識別信息錄入后。進行成果應(yīng)用研究，制定一整套便于操作，利于管理的農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接機制。各試點縣（區(qū)）扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織初驗，市扶貧開發(fā)“兩項制度”領(lǐng)導(dǎo)小組對縣（區(qū)）進行全面驗收，對不符合規(guī)定要求的督促完善或要求重新開展。各試點縣（區(qū)）兩項制度”工作成績將作為年度扶貧開發(fā)重點縣工作考核的一項主要依據(jù)。二是總結(jié)。年底，市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組召開總結(jié)大會，對試點縣通報總結(jié)，兌現(xiàn)激勵政策。

五、工作要求和保障措施

一）切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。

副市長曹成章任副組長，扶貧、民政、統(tǒng)計、殘聯(lián)、財政等單位負(fù)責(zé)人為成員的兩項制度銜接”試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、組織試點工作，研究部署解決“兩項制度銜接”試點工作中遇到重大事項。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，市扶貧辦漆文忠同志任辦公室主任，扶貧、民政、統(tǒng)計、財政、殘聯(lián)抽調(diào)專人為辦公室工作人員。具體負(fù)責(zé)全省“兩項制度銜接”試點工作的組織、指導(dǎo)等；組織落實領(lǐng)導(dǎo)小組的工作決定，研究提出工作意見、建議，協(xié)調(diào)解決工作中遇到有關(guān)問題；組織試點工作的督查和考核驗收；全面掌握工作動態(tài)，進行工作總結(jié)、評比和表彰等。市政府將成立扶貧開發(fā)“兩項制度”銜接試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組,市委副書記任組長。

要把搞好“兩項制度銜接”工作納入本單位的年度工作計劃，扶貧、民政、統(tǒng)計、殘聯(lián)、財政等試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位。大力協(xié)作配合，努力實現(xiàn)識別過程中的程序銜接、識別對象后期扶持的政策銜接、全省所有低保對象的管理銜接，共同促進“兩項制度銜接”工作的順利開展。扶貧部門要組織好調(diào)查戶的排序、入戶識別工作，做好貧困戶信息的錄入、動態(tài)管理以及專項信息系統(tǒng)的日常維護、更新和管理等工作；采取有針對性的扶持措施，抓好到戶扶貧項目的落實等。民政部門要明確低保范圍和標(biāo)準(zhǔn)，確定低保戶，落實對低保戶的救助措施。統(tǒng)計部門要依據(jù)國家貧困標(biāo)準(zhǔn)、貧困監(jiān)測、全縣農(nóng)民人均純收入結(jié)構(gòu)等，分析提出縣級貧困發(fā)生率及貧困人口識別規(guī)模的意見，并配合扶貧部門做好信息錄入、管理以及識別貧困人口數(shù)據(jù)與國家有關(guān)數(shù)據(jù)的銜接等工作。殘聯(lián)要摸清殘疾人底數(shù)，對貧困殘疾人進行識別，配合有關(guān)部門做好殘疾人納入低保和提高低保檔次的工作，推動有關(guān)方面對有勞動能力的殘疾人實施扶貧傾斜政策。財政部門要落實有關(guān)工作經(jīng)費。

動員一切力量，各試點縣（區(qū)）要把試點工作作為年扶貧開發(fā)工作的重要內(nèi)容。抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面安排部署。各試點縣（區(qū)）政府主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓試點工作，并明確1名能夠協(xié)調(diào)扶貧與民政工作的政府分管領(lǐng)導(dǎo)，集中時間具體負(fù)責(zé)試點工作。成立相應(yīng)的工作機構(gòu)，抽調(diào)一批專業(yè)水平高、敬業(yè)精神強的人員，集中專門從事試點工作，確保試點工作如期完成。

二）切實加強對試點工作的督促、檢查和指導(dǎo)。兩項制度銜接”工作。關(guān)系廣大群眾特別是貧困群眾的切身利益，倍受各有關(guān)方面關(guān)注。市縣（區(qū)）兩項制度銜接”試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組要切實加強對試點工作的領(lǐng)導(dǎo)。

一要加強政策宣傳解釋。將相關(guān)政策宣傳到每個農(nóng)戶特別是貧困戶，真正做到家喻戶曉、人人皆知。積極營造正確的輿論導(dǎo)向，動員廣大群眾支持、配合和參與貧困對象識別等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時向相關(guān)工作人員和調(diào)查組提供真實準(zhǔn)確的情況資料。

二要有針對性地開展培訓(xùn)。市、縣（區(qū)）分層次就“兩項制度銜接”試點工作的操作程序、實施方案等開展系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。傳達貫徹上級業(yè)務(wù)部門相關(guān)會議精神和工作部署，落實各項工作要求，做到貫徹精神不走樣、具體工作有落實。

三要確?；竟ぷ鞒绦虻轿弧Ｖ攸c要做到三個到位：一是公開公示要到位。要嚴(yán)格執(zhí)行村民小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級相關(guān)部門審定后再次返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公示四個層面的公示程序。每個公示期必須達到5天；居住分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過廣播等形式公示，公示期限可適當(dāng)延長。對群眾有異議的公示對象，要再次組織人員進行調(diào)查核實，核實準(zhǔn)確后要重新公示。二是入戶調(diào)查要到位。對經(jīng)村民小組推薦得票超過2/3申請人，要組織由駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民代表參與的3人以上的調(diào)查組，對其家庭成員及收入情況進行調(diào)查核實，調(diào)查核實必須深入實地，入戶察看和走訪，確保調(diào)查核實的情況真實準(zhǔn)確。調(diào)查組成員必須對調(diào)查核實情況的真實性負(fù)責(zé)，調(diào)查核實結(jié)束時，調(diào)查組人員和申請人都要在調(diào)查表上簽字確認(rèn)。三是審核把關(guān)要到位。審核把關(guān)分為村民小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級相關(guān)部門四個層次，每個層次的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員都要以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，對每個貧困對象嚴(yán)格審查，把好對象收入測算關(guān)、資格審核關(guān)。審核過程中發(fā)現(xiàn)不符合條件的要堅決排除在貧困戶名單之外。

四要及時跟蹤、掌握工作動態(tài)。要通過行之有效的形式。糾正偏差和失誤，督促和協(xié)調(diào)有關(guān)部門研究解決試點工作中的困難和問題，確保試點工作公開、公平、公正實施，規(guī)范運行。要探索建立“兩項制度銜接”試點工作績效評估和獎勵機制。績效考評主要包括以下內(nèi)容：一是組織領(lǐng)導(dǎo)是否到位（主要包括成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的情況，專題研究、部署工作的情況，產(chǎn)生的文件、會議紀(jì)要等）二是低收入人口識別機制是否科學(xué)、規(guī)范，識別出的低保對象和扶貧對象是否準(zhǔn)確（主要以識別出的低保對象和扶貧對象準(zhǔn)確率為考核依據(jù)）三是建檔立卡工作是否規(guī)范，各類信息輸入、軟件資料是否齊全；四是扶貧開發(fā)和低保救助措施是否落實到位，扶持對象是否瞄準(zhǔn)；五是各相關(guān)部門職責(zé)是否落實到位。各市州要重點圍繞上述內(nèi)容，結(jié)合各自實際，制定考核辦法。

三）認(rèn)真落實識別后的幫扶措施。落實幫扶措施。除了要認(rèn)真落實并傾斜安排整村推進、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧、移民扶貧、社會扶貧、社會救助等特惠政策外，還要在全面推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、村級扶貧互助資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療，完善教育扶貧、農(nóng)村危房改造等惠農(nóng)強農(nóng)普惠政策方面積極探索，努力形成大扶貧的格局。

四）工作紀(jì)律

社會各界高度關(guān)注，兩項制度銜接”試點工作政策性、敏感性強。工作的原則性和靈活性很強，各縣（區(qū)）試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律。各試點縣（區(qū)）試點工作方案和識別出的貧困人口規(guī)模、貧困發(fā)生率等上報前，須報經(jīng)縣（區(qū)）人民政府審核。各試點縣（區(qū)）貧困人口規(guī)模、貧困發(fā)生率等識別數(shù)據(jù)上報省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組前，須報經(jīng)市統(tǒng)計局審核把關(guān)，并報經(jīng)市人民政府審核。各試點縣（區(qū)）試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作人員，未經(jīng)報批，不得擅自就有關(guān)識別貧困人口規(guī)模、貧困面等私自信息或接受媒體采訪，公開發(fā)表意見。

用于試點工作中的組織動員、人員培訓(xùn)、設(shè)備購置、資料搜集、表冊印制、入戶工作補助以及宣傳等方面的開支。要提供必要的工作條件，五）落實必要的工作經(jīng)費。市、縣要列出專項工作經(jīng)費。努力提高對試點工作的管理和服務(wù)水平，確保試點工作順利開展。