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【摘要】遠(yuǎn)程開放教育第三方評估對促進國家治理現(xiàn)代化、推動開放大學(xué)高質(zhì)量發(fā)展、加快評估機構(gòu)專業(yè)化進程、引導(dǎo)社會公眾參與教育治理都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。目前遠(yuǎn)程開放教育第三方評估的推進，面臨著政府管制者與服務(wù)者之間的角色沖突、第三方評估需求增長與公信力不足之間的矛盾、第三方評估實質(zhì)性作用與開放大學(xué)觀望態(tài)度之間的矛盾等羈絆。需構(gòu)建出以良法保善治為前提、以效能推治理為根本、以公信力求突破為關(guān)鍵、以合力提效用為重心、以信任促認(rèn)可為基礎(chǔ)、以提高遠(yuǎn)程開放教育治理能力與水平為目標(biāo)的“六位一體”的突破路徑。

【關(guān)鍵詞】遠(yuǎn)程開放教育;第三方評估;治理現(xiàn)代化;制度構(gòu)建

近年來，教育領(lǐng)域推進第三方評估的趨勢越來越明顯。2015年的《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》指出，“支持專業(yè)機構(gòu)和社會組織規(guī)范開展教育評價”;［1］2017年的《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》提出，“支持行業(yè)組織推進校企合作、發(fā)布人才需求信息、參與教育教學(xué)、開展人才質(zhì)量評價”;［2］2019年的《中國教育現(xiàn)代化2035》要求“建立健全社會參與學(xué)校管理和教育評價監(jiān)管機制”;［3］2020年的《深化新時代教育評價改革總體方案》強調(diào)，“構(gòu)建政府、學(xué)校、社會等多元參與的評價體系，建立健全教育督導(dǎo)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)的教育評估監(jiān)測機制，發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)和社會組織作用”。［4］這些綱領(lǐng)性文件表明，在推進教育治理現(xiàn)代化進程中，第三方評估必將發(fā)揮不可替代的牽引和促進作用。如何發(fā)揮第三方評估作用，著力處理好遠(yuǎn)程開放教育招生人數(shù)的“量”與教育教學(xué)的“質(zhì)”兩者之間的關(guān)系，即既要通過實現(xiàn)學(xué)歷非學(xué)歷招生數(shù)量的合理增長，為開放大學(xué)穩(wěn)定運行和轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造有利條件，又要實現(xiàn)教育教學(xué)質(zhì)量的穩(wěn)步提升，滿足社會公眾對優(yōu)質(zhì)繼續(xù)教育的需求，形成政府管學(xué)、開放大學(xué)辦學(xué)與社會評學(xué)的良性循環(huán)運轉(zhuǎn)系統(tǒng)，是一個重要且迫切的現(xiàn)實問題。

一、遠(yuǎn)程開放教育第三方評估的價值意蘊

(一)遠(yuǎn)程開放教育順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢

推動遠(yuǎn)程開放教育第三方評估，在治理主體上，政府由大一統(tǒng)一元式集權(quán)管理向社會多元分權(quán)、互動共治共享的治理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從單元管理到多元共治。在治理取向上，政府由“全封閉全控制”秩序調(diào)控維護轉(zhuǎn)為“促進教育公平，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)”宏觀調(diào)控靶向服務(wù)，公共服務(wù)的提供更高效更精準(zhǔn)。在治理機制上，政府從單打獨斗的傳統(tǒng)管理模式向跨部門信息共享、分工合作、資源優(yōu)勢互補和協(xié)同共治方式轉(zhuǎn)變。從而推動遠(yuǎn)程開放教育多方共建，最終匯聚治理合力，形成共治機制。在治理效能上，融通了“制”與“治”，補齊了傳統(tǒng)評價制度的短板，保持了規(guī)模與績效、措施與目標(biāo)、約束與激勵、制定與廣泛參與四個方面的平衡，［5］使治理效能實現(xiàn)最大化。

(二)開放大學(xué)解決高質(zhì)量發(fā)展“卡脖子”問題的有效途徑

引入第三方評估，有助于開放大學(xué)通過各項評估數(shù)據(jù)的事實診斷，及時采取措施解決學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的“卡脖子”問題，持續(xù)探索在線教學(xué)方式變革、優(yōu)化繼續(xù)教育提供模式，不斷改進遠(yuǎn)程開放教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和保障體系，推進規(guī)范管理，提高遠(yuǎn)程開放教育服務(wù)供給的適切度、精準(zhǔn)度和實用度，建立良性教育生態(tài)，以過硬的人才培養(yǎng)質(zhì)量贏得社會認(rèn)同。

(三)第三方評估機構(gòu)加快專業(yè)化進程的必由之路

第三方評估機構(gòu)只有不斷把評估理論落實到“做一做”的具體實踐中去，才能持續(xù)改進和完善評估方法和評估技術(shù)，提供更為科學(xué)、更為客觀、更為權(quán)威的評估結(jié)果。以專業(yè)實力，把握歷史契機、拓展政策空間，爭取發(fā)展機會，建立社會信譽度，獲得各方面的認(rèn)可。

(四)社會公眾參與遠(yuǎn)程開放教育治理的重要渠道

社會公眾是遠(yuǎn)程開放教育治理的最終受益者，借助第三方評估機構(gòu)平臺，社會公眾以獨立、中立的角色對政府管學(xué)和開放大學(xué)辦學(xué)情況進行監(jiān)督，是在社會利益日趨多元化格局下，社會公眾戒除過于依賴政府心理，喚醒主體意識、培育社會公共責(zé)任意識、提升參與能力的重要渠道。

二、遠(yuǎn)程開放教育第三方評估的實施困境

(一)政府管制者與服務(wù)者之間的角色沖突

1.定位未能從管控規(guī)制向法治保障轉(zhuǎn)變。第三方評估在管評辦分離政策的推動下，已初步形成企業(yè)型、高校型、科研院所型及協(xié)會型四種發(fā)展模式。［6］但關(guān)于第三方評估“是誰”“評估什么”“如何評估”和“怎樣使用評估結(jié)果”等方面，政府并沒有組織相關(guān)部門制定法律條款進行厘清與界定，第三方評估的獨立性、權(quán)威性、規(guī)范性和合法性等均存在不同程度缺失。同時，政府、開放大學(xué)和第三方評估機構(gòu)三者在評估過程中的責(zé)任、義務(wù)等均無法可依，評估過程對接不暢，支持不力的現(xiàn)象時有發(fā)生?！坝诜o據(jù)”“非法評估”等合法性危機成為實施遠(yuǎn)程開放教育第三方評估的重要羈絆。［7］2.角色未能從管制者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。從實踐看來，政府中心主義的本位邏輯使得政府努力在等級體系和教育改革理念之間進行取舍和權(quán)衡，以確保開放大學(xué)的辦學(xué)、第三方的評估都保持在可控范圍之內(nèi)。政府對遠(yuǎn)程開放教育第三方評估總體上持開放支持態(tài)度并積極推動，同時又有一定的質(zhì)疑，缺乏信心，其調(diào)整自我角色認(rèn)同第三方評估，并提供服務(wù)需要一個過程和一些時間。［8］

(二)第三方評估需求增長與公信力不足之間的矛盾

1.獨立性有待加強。從時下第三方評估的運作機制來看，第三方評估機構(gòu)能否真正做到獨立，面臨兩大考驗。一方面，評估資源對政府有一定的依賴性影響其獨立性。一些評估機構(gòu)為了獲得更多的評估資源，刻意揣摩政策目標(biāo)，迎合政府意愿。這些行為導(dǎo)致了其獨立意識與作為的缺乏，進而影響了評估業(yè)務(wù)的開展。另一方面，制度保障不足也對獨立性產(chǎn)生負(fù)面影響。囿于評估保障制度體系的缺乏，第三方評估機構(gòu)在承接和開展評估業(yè)務(wù)時際遇身份不明、權(quán)責(zé)不清等錯位缺位難題。在評估專家團隊組建、評價項目與程序確定，尤其是信息數(shù)據(jù)采集和報告撰寫方面都難以獨立開展。2.專業(yè)性有待提高。從目前來看，第三方評估機構(gòu)的專業(yè)水準(zhǔn)總體偏低:一是專業(yè)力量配備不足。當(dāng)前，第三方評估機構(gòu)規(guī)模較小，評估實力相對較弱，具備專業(yè)評估知識的成員不多。［9］二是評估理論支撐不足。從實踐來看，我國第三方評估機構(gòu)盡管都較大范圍地運用了層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等較為成熟的評估方法。然而，相較于美國、日本等發(fā)達(dá)國家，仍呈現(xiàn)出創(chuàng)新運用理論能力不強、支撐評估不力的特點。三是評估手段相對單一。表現(xiàn)為書面評估多于實地考察、一站式數(shù)據(jù)采集分析平臺匱乏、運用大數(shù)據(jù)技術(shù)收集數(shù)據(jù)和資料的能力不強。3.權(quán)威性有待加強。評估權(quán)威的起點源于合法性，關(guān)鍵在于認(rèn)同度，保障來于權(quán)力強制。對外，第三方評估要尋求擺脫法律地位不明合法性不足、剛性制度缺失、社會認(rèn)同程度不夠高等困境的出路。對內(nèi)，要回答好“誰來評估自己”“怎么評估”“怎么監(jiān)督評估過程”“評估效果如何運用”等社會關(guān)注度高、事關(guān)評估權(quán)威性的熱點問題。

(三)第三方評估實質(zhì)性作用與開放大學(xué)觀望態(tài)度之間的矛盾

為保生存、求發(fā)展，開放大學(xué)內(nèi)部建立了一套完整的內(nèi)部質(zhì)量保障常態(tài)化監(jiān)控監(jiān)測體系。但對構(gòu)建來自于第三方的外部質(zhì)量監(jiān)控體系工作重視不夠，從而出現(xiàn)了兩個方面的不足:其一，內(nèi)外部質(zhì)量保障體系合力不佳。開放大學(xué)未能充分借力第三方等外部質(zhì)量保障體系引導(dǎo)、激發(fā)并促進內(nèi)部質(zhì)量保障體系建設(shè)。其二，未能有效利用第三方機構(gòu)的獨立性、客觀性、公平公正性及時回應(yīng)社會質(zhì)疑遠(yuǎn)程開放教育質(zhì)量問題?？傊_放大學(xué)對引入第三方評估保障教育教學(xué)質(zhì)量，回應(yīng)社會質(zhì)疑，觀望多于行動。

(四)第三方評估亟須認(rèn)同與社會公眾懷疑情緒之間的矛盾

如上所述，一項成熟定型、富有成效的制度，必然具備廣泛的社會認(rèn)同基礎(chǔ)。從現(xiàn)實來看，受傳統(tǒng)文化與思想、評估制度缺失和“收人錢財替人說話”“給錢包評包過”等未成熟先變味亂象等諸多因素相互疊加的影響，社會公眾對第三方評估的過程與結(jié)果，懷疑多于信任。

三、遠(yuǎn)程開放教育第三方評估的突破路徑

遠(yuǎn)程開放教育領(lǐng)域引入獨立的第三方評估機制，是治理理念與改革思路的重大轉(zhuǎn)變。評估的科學(xué)與否，直接影響著教育評價“指揮棒”作用的發(fā)揮。針對上述存在問題，需構(gòu)建出以良法保善治為前提、以效能推治理為根本、以公信力求突破為關(guān)鍵、以合力提效用為重心、以信任促認(rèn)可為基礎(chǔ)、以提高遠(yuǎn)程開放教育治理能力與水平為目標(biāo)的“六位一體”的突破路徑(見圖1)。

(一)前提在于完善評估法律體系以良法保善治

1.樹立立法先行的理念樹立立法先行的理念，就是要緊緊抓住第三方評估立法先行的“牛鼻子”，強調(diào)將法治思維、法治方式貫穿于第三方評估的全過程。評估法治化是建立具有中國特色的開放大學(xué)質(zhì)量保障制度的內(nèi)在要求，是應(yīng)對第三方評估所面臨的獨立性不足和權(quán)威性不高等困難與挑戰(zhàn)的應(yīng)然選擇。2.推進評估法治化進程其一，要加強重點領(lǐng)域立法。在第三方評估大發(fā)展、大變革、大調(diào)整時期，要以解決第三方評估領(lǐng)域的突出問題為著力點，圍繞落實評估需求牽引規(guī)劃要求，做好頂層設(shè)計規(guī)劃和立法決策，著重突出第三方評估機構(gòu)準(zhǔn)入、評估機制和公眾監(jiān)督機制的構(gòu)建，以期厘清政府、開放大學(xué)及第三方評估機構(gòu)三者之間權(quán)利與義務(wù)的界線，嚴(yán)防并治理第三方評估失范現(xiàn)象，為第三方評估更長遠(yuǎn)的發(fā)展奠定法理基礎(chǔ)，確保在法治軌道上推進第三方評估改革，在第三方評估改革中完善法治。其二，要改進立法體制機制。相比其他領(lǐng)域，遠(yuǎn)程開放教育活動和成果更具定性難、量化難等特點，第三方評估的難度更大。因而有必要在立法過程，完善評估項目征集和聽證論證制度。由教育行政部門牽頭主持，組織開放大學(xué)、第三方評估機構(gòu)聯(lián)誼會、資質(zhì)律師事務(wù)所等公平參與立法，推進立法過程去部門化，破除當(dāng)前立法部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象，增強法律條款的針對性和可操作性。

(二)根本在于持續(xù)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)以效能推治理

1.改變管理模式，堅持放管結(jié)合。政府應(yīng)增強對開放大學(xué)和第三方評估機構(gòu)的信心，一方面推行清單管理模式，改變政府管得過細(xì)過死、保守僵化的現(xiàn)狀，做到凡屬開放大學(xué)和第三方評估機構(gòu)能解決的問題，堅決松綁不干預(yù)。通過放權(quán)分權(quán)，讓開放大學(xué)管得好且水平高。通過授權(quán)，讓第三方機構(gòu)接得穩(wěn)且有責(zé)任。另一方面，推進政府事中事后監(jiān)管責(zé)任的前置，堅持放管結(jié)合、并重推進，及時跟進評估監(jiān)管服務(wù)措施，構(gòu)筑評估質(zhì)量監(jiān)管防護盾。推動政府公共服務(wù)提供從“嚴(yán)進寬管”向“寬進嚴(yán)管”轉(zhuǎn)變。2.推進立法建制，優(yōu)化評估環(huán)境。政府應(yīng)積極響應(yīng)第三方評估市場的合理訴求，在加快第三方評估立法步伐的基礎(chǔ)上，建立健全第三方評估相關(guān)配套制度，優(yōu)化第三方評估市場外部法治環(huán)境和競爭環(huán)境，加快推進具備評估資質(zhì)機構(gòu)的認(rèn)可與公布，搭建評估平臺，寓管理于服務(wù)，實現(xiàn)管理與服務(wù)的有機融合。3.明確職能定位，做好引導(dǎo)調(diào)控。第三方評估機構(gòu)的健康發(fā)展，政府既需要把該給學(xué)校和第三方的權(quán)力放足，服務(wù)到位，還需在第三方評估發(fā)展過程中做好引導(dǎo)調(diào)控。一是要綜合運用法律、政策、經(jīng)費、績效、問責(zé)等多種手段，抓好評估政策標(biāo)準(zhǔn)制定，立好規(guī)矩，定好標(biāo)準(zhǔn)。二是要在評估過程和結(jié)果中有效“嵌入”引導(dǎo)，建立第三方動態(tài)評估機制。根據(jù)不同地方的經(jīng)濟、文化和公眾需求做出有效調(diào)整，分類分級評估，最大程度上構(gòu)建運作有序、開放參與、公平合理的評估框架，合理有效發(fā)揮評估的指引作用。三是重視和采納已有評估結(jié)果。對于做得比較成功的第三方評估機構(gòu)，政府要把相關(guān)成果納入咨政范疇，用好評估資源，為第三方評估發(fā)展指明方向，為社會公眾信任第三方評估做表率。

(三)關(guān)鍵在于強化獨立專業(yè)公正以公信力求突破

1.確保評估的獨立性。第三方評估獨立性應(yīng)包括主體獨立、標(biāo)準(zhǔn)體系獨立、過程獨立和結(jié)果獨立。［10］主體獨立主要包括:在組織上，第三方評估機構(gòu)及其人員與被評估方不存在行政隸屬關(guān)系，直接或間接利益關(guān)系。在經(jīng)費上，與被評估對象不存在財務(wù)利益關(guān)系，不會因評估對象不同，在經(jīng)費上所增長或減少。在精神上，第三方評估機構(gòu)主動追求意識與作為上的獨立，時刻保持中立，不偏不倚，居中評估。標(biāo)準(zhǔn)體系獨立是評估指標(biāo)不會受被評估對象正在開展的業(yè)務(wù)影響，更關(guān)注被評估對象應(yīng)該做什么、做了多少。過程與結(jié)果獨立是收集信息數(shù)據(jù)、撰寫評估報告等不存在人為干擾的因素。2.確保評估的專業(yè)性。一是要著力儲備評估中堅力量。一方面，第三方評估要有獨特的質(zhì)量理念、技術(shù)方法等一系列嚴(yán)格的評估標(biāo)準(zhǔn)體系。另一方面，評估專家組成員不但要有來自于評估機構(gòu)的專職人員，把握和保證評估方向，也要有遠(yuǎn)程開放教育行業(yè)的外聘專家，對辦學(xué)質(zhì)量和支持服務(wù)質(zhì)量從不同視角進行研判，因而要著力培養(yǎng)能獨立開展評估業(yè)務(wù)和解決實際問題的中堅力量。二是要著力開展評估專家的認(rèn)證與考核。第三方評估機構(gòu)要改變把教育專家等同于評估專家的傳統(tǒng)觀點，運用評估實踐和專業(yè)教育兩種路徑強化對評估專家的資質(zhì)認(rèn)證以及評估業(yè)務(wù)的培訓(xùn)測試，以確保評估專家嫻熟掌握評估標(biāo)準(zhǔn)，摒除已有專業(yè)背景、工作經(jīng)歷、評估經(jīng)驗的影響，達(dá)到評判價值觀的統(tǒng)一，以保證評估結(jié)果的客觀性、公正性。三是要強化評估研究成果的轉(zhuǎn)化。第三方評估機構(gòu)可組織一線評估專家以及聯(lián)合多所高校，構(gòu)建遠(yuǎn)程開放教育評估體系成果轉(zhuǎn)化的網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新集群，打造專業(yè)化、一體化評估體系成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化平臺，統(tǒng)籌整合研發(fā)資源，實現(xiàn)集群內(nèi)信息共享互通，發(fā)揮集群合力優(yōu)勢。建立有利于把研究成果轉(zhuǎn)化為評估實踐的雙向互動機制，深挖研究中常潛在的“實踐性”因素的同時，凸顯實踐中的“研究性”因素，用研究成果持續(xù)改進評估指標(biāo)、評估流程、評估理論和評估技術(shù)。四是要綜合運用多種評估技術(shù)手段。利用數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)挖掘等大數(shù)據(jù)分析技術(shù)集成評估分析平臺，持續(xù)、多層次、多角度、多部門同時收集并分析數(shù)據(jù)，提升評估效率和結(jié)果準(zhǔn)確率。3.確保評估的權(quán)威性。評估的權(quán)威性不僅來自于法律賦予的權(quán)利，也來自于第三方評估機構(gòu)自身不斷形成的優(yōu)勢和競爭力。一是強化元評估制度的建立健全。借鑒國際上的成功經(jīng)驗，設(shè)立評估專業(yè)委員會來引領(lǐng)行業(yè)自律、規(guī)范職業(yè)道德操守、強化對評估機構(gòu)的元評估，防范“認(rèn)證作坊”、“偽認(rèn)證”、低價操縱等不良現(xiàn)象的發(fā)生。二是強化評估質(zhì)量體系建設(shè)。條件成熟時，第三方評估機構(gòu)可以考慮申請ISO9001認(rèn)證，用質(zhì)量意識引領(lǐng)評估機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動，切實把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為評估治理效能。三是強化評估過程的多元主體參與。第三方評估機構(gòu)應(yīng)積極主動及時公開評估結(jié)果，強化外部監(jiān)督和社會各方參與，借助社會各方力量提升評估實效。同時，在評估過程中，允許被評估的開放大學(xué)針對疑問，依法依制提出申訴要求，提高開放大學(xué)對評估結(jié)果的認(rèn)同，提升評估效果的效用性。

(四)重心在于樹立正確的評價觀以合力提效用

1.從提升質(zhì)量這一永恒主題去把握。人才培養(yǎng)質(zhì)量是遠(yuǎn)程開放教育的生命線和底線。在遠(yuǎn)程開放教育改革從破冰期邁向深水期的特定階段，開放大學(xué)唯有樹立正確評價觀，積極配合第三方評估工作，把評估體制機制的監(jiān)督約束力轉(zhuǎn)化為開放大學(xué)治理動力，持續(xù)改善教育過程，推動遠(yuǎn)程開放教育高質(zhì)量發(fā)展。2.從形成合力這一關(guān)鍵節(jié)點去把握。開放大學(xué)要堅持以問題為導(dǎo)向去貫徹落實第三方評估理念，聚焦應(yīng)對來自于普通高校不斷搶灘遠(yuǎn)程開放教育、企業(yè)巨頭試水在線教育、社會用工歧視開放大學(xué)畢業(yè)生等挑戰(zhàn)。自覺解決開放大學(xué)不開放，優(yōu)勢特色不聚焦、質(zhì)量意識不強烈、支持服務(wù)不精準(zhǔn)等內(nèi)部頑疾。［11］第三方評估是一種行之有效的外部質(zhì)量保障體系，開放大學(xué)要在發(fā)揮內(nèi)部質(zhì)量保障體系作用的同時，著力推動內(nèi)外部質(zhì)量保障體系內(nèi)外聯(lián)動形成合力。善于利用第三方評估的客觀性，診斷辦學(xué)事實是否符合預(yù)期。充分利用第三方評估的獨立性、公平公正性，回應(yīng)社會公眾質(zhì)疑，展示改進不足的決心和信心，展現(xiàn)破解難題的擔(dān)當(dāng)和作為，逐步提高開放大學(xué)人才培養(yǎng)質(zhì)量的滿意度。

(五)基礎(chǔ)在于突出正面宣傳引導(dǎo)以信任促認(rèn)可

1.必須牢牢把握正確的輿論導(dǎo)向。遠(yuǎn)程開放教育第三方評估涉及政府、開放大學(xué)及社會公眾等多方主體，利益沖突多，敏感不可控因素多，只有堅持正確的導(dǎo)向，才能做好評估相關(guān)事項的宣傳引導(dǎo)。惟有強化立法解釋和政策宣傳解讀，突出第三方評估對提升遠(yuǎn)程開放教育質(zhì)量、促進國家治理現(xiàn)代化的重要作用，方能凝聚接受評估、支持評估、信任評估的社會氛圍。2.必須精準(zhǔn)把握輿論時度效原則。針對出現(xiàn)不利于第三方評估的輿論，相關(guān)部門要第一時間發(fā)布權(quán)威信息，引導(dǎo)輿論方向。同時掌握好議題介入點，把握好引導(dǎo)節(jié)奏、順勢引導(dǎo)，理順疏導(dǎo)不良情緒、擺明事實消除誤會。3.必須強化對評估結(jié)果效用的宣傳。以效果為導(dǎo)向，加大第三方評估效用宣傳的力度與深度，增強輿論引導(dǎo)的針對性。當(dāng)然對于評估指出的存在問題，但一時整改不到位的，要客觀指出，合理解釋，倒排工期，確保評估取得看得見的效果，社會公眾獲得摸得著的實惠。

作者:韋麗琨 時錦雯 單位:廣西開放大學(xué)